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城读│为什么发展中国家的巨型城市那么穷？
Edward L. Glaeser,2014. A World of Cities: The Causes and Consequences of Urbanization in Poorer Countries, Journal of the European Economic Association, 12(5):1154–1199. Source: http://www.citylab.com/work/2014/01/why-so-many-mega-cities-remain-so-poor/8083/ Cover picture source:http://cdn.citylab.com/media/img/citylab/2015/01/RTR1HGS1/lead_large.jpg
经济学家和城市研究者一般认为城市化增长是件好事，城市发展史表明，城市化增长往往伴随着经济增长。图1和图2分别显示英美两国的城市化与人均GDP发展的时间轨迹。1861年英国城市化率33%，人均GDP为5000美元；1881年城市化率50%，人均GDP接近6000美元。而美国城市化转型时经济发展水平更高于英国。1890年，美国城市化率33%，人均GDP近6000美元；1920年代城市化率50%，人均GDP接近1万美元。法国、德国和荷兰跟美国情况类似，城市化率在达到50%之前，人均收入已经超过5000美元。上述国家城市化转型时的经济发展水平均显著高于今天城市化转型中的发展中国家。 图1 英国的城市化与人均GDP发展历史轨迹 图2 美国的城市化与人均GDP发展历史轨迹 正如关注“全球南方(Global South)”的研究者所指出的，在非洲、亚洲和拉丁美洲某些高密度大城市里，贫困持续不去。例如刚果民主共和国的金沙萨，一个840万人口的繁荣大都市，位于一个人均GDP只有区区410美元的国家。那么问题就来了，为什么许多持续贫困和政府问题百出的国家，例如巴基斯坦、海地和刚果民主共和国，经历了显著的城市化增长？为什么会出现像卡拉奇、金沙萨这样贫困的巨型城市？与世界上富裕城市相比，这些城市面临的政策挑战有何不同？ 如果城市化真的能够带动经济增长，为什么发展中国家的巨型城市依旧那么贫困？这正是经济学家爱德华•格雷泽在他最近一篇论文《 城市的世界：穷国城市化的原因和后果》里所讨论的核心悖论。
格雷泽首先描述最近出现的“贫困国家城市化(poor country urbanization)”现象，他以1960年为研究的基准年，当时最贫困的国家城市化水平也最低，大多数国家城市化水平不足10%，人均收入低于1000美元。到了今天，没有一个贫穷国家的城市化还处于那么低的水平。根据联合国报告，欠发达国家的城市化率从1950年的18%升至2011年的47%。在50年时间里，博茨瓦纳城市化水平从3%上升到60%，中国城市化水平从1960年的16%到现在超过50%。 博茨瓦纳和中国快速的城市化增长与快速的经济增长密不可分。博茨瓦纳目前的人均收入是1960年人均收入的19倍；而中国的收入水平则增长了近8倍。在北美和欧洲国家观察到的城市化与经济增长的关系，让我们有充分理由期待城市增长会带来相应的收入增长。 但是城市化同样也发生在像孟加拉和肯亚这样的贫穷国家，过去50年，这些国家人均收入增长不足250美元。尽管收入增长停滞，孟加拉的城市化水平从5%增至28%，肯亚城市化水平则从7%增至24%。 图3和图4显示人均收入低于5000美元（按2012年美元计）国家人均收入和城市化的关系。图3反映了在1960年，两者表现出很强的正相关关系，即高城市化水平的国家里人均收入没有低的。图4显示，在2010年，两者依旧表现出正相关关系，但分布更为散乱。整体而言，各国城市化水平均有很大提高，而某些穷国城市化增长特别显著。这两幅图并非说明城市化和收入之间的联系减弱了，而表明特别贫困地区城市化水平奇怪的增长现象非常重要。 图3 1960年人均收入低于5000美元国家的城市化与人均GDP 图4 2010年人均收入低于5000美元国家的城市化与人均GDP 自1960年以来，世界见证了卡拉奇、达喀尔、太子港等发展中国家城市的兴起。并且这些城市的发展均指向一个特殊的模式：贫穷国家的城市化往往集中于一个显著的首要城市(primate city)，例如内罗毕吸引了300万人，达卡则有1500万人口。 下表列出本文分析样本国家里7个最极端的例子，人均GDP低于1250美元，人口超过1千万，城市化率高于33%：刚果民主共和国、津巴布韦、马里、海地、巴基斯坦、塞内加尔和科特迪亚，每个国家都有人口超过百万的大城市。 表 高度城市化的穷国 过去半个多世纪以来，发展中国家城市化和国民经济发展出现分化的现象特别突出。图5显示1960年各国的城市化水平与1960-2010年经济发展的关系。两者总体呈现正相关关系。GDP增长与穷国初始的城市化水平紧密相关。1960年城市化水平每提高10个百分点，1960-2010年经济增长快0.23个对数点。虽然并不能推论说，穷国城市化水平和GDP增长具有因果关系，但是两者的强相关关系足以使我们慎重考虑推行降低一国城市化水平的政策。 图5 1960年城市化水平与1960-2010年实际人均GDP的变化
如何解释最近贫困巨型城市的出现？ 城市发展史表明，城市增长通常需要一定的发展水平来生产和运输剩余粮食或者一个足以有效的政府来建设帝国。作者通过城市模型论证，封闭经济下农业繁盛支持城市化增长，而在开放经济下农业的凋敝反而促使城市化增长。经济开放度能够逆转经济繁荣和城市化的关系，有助于解释贫困巨型城市出现的原因。在开放经济下，城市化可以是农村经济落后而非农村生产率提高的结果。 全球经济日益一体化，使得长期以来城市依赖其腹地供给粮食和资源的联系发生了断裂，过去城市只有依靠农村腹地的剩余粮食才能生存发展，例如纽约的兴起与美国高产农业的发展密不可分。但在今天，两者的关系已经逆转。 今天大规模的国际运输市场和全球食物供应链意味着城市无需依赖本国的农产品。这种断裂可以解释为什么城市能够在特别贫穷的国家里兴起。贸易替代了对农业生产率的需要，尽管本国农村腹地陷于贫困，城市依然能够增长。例如，全球化使太子港可以进口美国大米。这既创造了机会——逃离贫困农村的可能，也带来了挑战——大规模城市在收入水平相当低的条件下发展起来。 许多贫穷的巨型城市制度落后，政府结构有问题，因此没有足够的能力解决城市化带来的种种棘手问题。例如，贫穷城市在管理高密度带来的正面和负面后果所遭遇的挑战。高密度一方面带来正面的外部性——例如高速物流、观念传播、促进创新等；另一方面也带来负面的外部性——高犯罪率、交通拥挤、疾病传播等。历史上看，城市往往通过更多的财富或更强的管制去减轻这些负面的外部性，例如建设更好的基础设施，增加警力等。几乎所有的城市问题可以通过一个有钱的强政府得到解决。然而，对世界上大多数贫困的巨型城市和贫民窟来讲，它们既没有钱，政府又很弱。 图6 政府效度与城市化
纵观世界城市发展历史，发展中国家贫穷的巨型城市在最近的出现和兴起比较奇特。一般而言，财富或者至少部分政府能力要先于大型城市的发展。然而过去五十多年，世界目睹了最贫困和最弱政府的国家经历爆炸性的城市增长。发展中国家在追赶世界其他国家过程中，城市化水平比收入和制度发展追赶得更快。 本文认为这种现象是全球化的副产品之一。历史上西方城市的兴起是在封闭经济的条件下发生的，因此地方农业生产率和交通技术决定着城市所需粮食的供应。今天发展中国家城市则可以依赖出口矿石或国外援助来获得粮食。在封闭经济下，农业发达促进城市化增长；而在开放经济下，农业凋敝反而促进了城市的增长。 当负面的城市外部性遇到弱政府时会产生什么后果？给定目前的弱政府和贫困状况，发展中国家巨型城市不可能彻底解决面临的问题。综合考虑高密度的成本、有限的资源和弱政府三者，限制巨型城市的规模成为可能的政策选项。尽管静态的评估认为这种限制政策是有益的，但是动态的评估则得出相反结论。本文论证了1960-2010年间贫困国家城市化与收入增长之间正向的强相关关系。城市化过程仍然是最有可能通往经济繁荣和有效制度的道路。 历史经历表明城市化还可以作为制度发展的工具。高度密集的城市区域容易形成连接和社会运动，最终可能促进制度变革和问责政府。发达国家的城市曾经孕育了具有政治意识的群体，甚至可以说，城市最重要的贡献之一乃促进制度改善。 未来几十年里，有数十亿的人将在城市里安家，其中很多人将在贫困率居高不下的巨型城市和贫民窟里安家。本文最重要的结论是，城市化是全球发展的必要但不充分条件，必须辅之以相应的政策、制度和策略。